ENRICO LOBINA, Considerazioni sulla riforma della burocrazia regionale alla luce di una nuova visione del futuro della Sardegna, Quaderni della Fondazione Sardinia, nuova serie, n°1. La presentazione dell’esperto ALDO ALEDDA
Abbiamo chiesto al dott. Aldo Anedda, autore di numerosi volumi su molteplici tematiche riguardanti la Sardegna – tra i quali un importante saggio sull’Amministrazione regionale sarda (Interna Corporis. Anatomia di una pubblica amministrazione) – di presentare il saggio di Enrico Lobina Considerazioni sulla riforma della burocrazia regionale alla luce di una nuova visione del futuro della Sardegna, Quaderni della Fondazione Sardinia, nuova serie, n°1.
Enrico Lobina
In queste Considerazioni sulla riforma della burocrazia regionale (edizioni Fondazione Sardinia 2019) Enrico Lobina si è accollato l’arduo compito di analizzare a tutto tondo l’apparato burocratico regionale in relazione per giunta in chiave futuristica; infatti completa la pima parte di titolo: alla luce di una nuova visione del futuro della Sardegna.
L’impresa appare stimolante e si fonda sull’implicita premessa che la burocrazia in uno stato moderno non è mai fine a sé stessa, non vive una realtà propria rispetto a ciò che lo circonda, ma è pensata come un mezzo per conseguire fini più generali, e anche con la necessaria apertura mentale se questi sono proiettati più in là nel tempo.
Il principale interesse l’autore lo mostra per il rapporto tra la politica e la burocrazia, che lo tiene occupato in tutta la prima parte del lavoro.
Il potere politico nei regimi democratici diventa “esecutivo”, ossia si realizza – nel senso che diviene reale – solo quando genera e agisce attraverso la burocrazia e nella misura in cui riesce a far operare questa in coerenza con i suoi disegni nel momento in cui la chiama ad attuarne leggi, regolamenti e indirizzi.
Da qui appunto il carattere strumentale della burocrazia, che come corpo sociale non è un fine ma un mezzo. Fini tutt’al più possono essere i soggetti che ci lavorano, ma solo in quanto essere umani.
E così legando questo tema al futuro della Sardegna il “visionario” Lobina si sforza di dare un’impronta di trascendenza a ciò che appare decisamente immanente. Sullo sfondo si delinea anche la tensione che, con la rivoluzione industriale e la definitiva affermazione dei sistemi democratici nel mondo occidentale, ha assunto caratteri drammatici con la classe politica impegnata a combattere la tendenza degli apparati burocratici a restare immutati nel tempo e, spesso con protervia, a imporre alla società affidata alle sue cure regole e punti di vista, il più delle volte obsoleti e contrari agli interessi generali e alla stessa evoluzione sociale ed economica. In pratica la politica si trova spesso costretta ad arginare la tendenza degli apparati, in genere gestiti in modo antidemocratico, ad accentuare i tratti autoritari delle società che governano. Da qui gli stracci che metaforicamente volano soprattutto in epoche di crisi quando i due mondi fanno lo scaricabarile su chi ne è maggiormente responsabile.
Quindi la prima operazione che prova a fare l’autore, è di dimostrare che anche in Sardegna l’apparato è strettamente legato alle dinamiche e alle vicende politiche. Non a caso, ricorda l’autore, storicamente “la struttura amministrativa regionale nasce insieme alle prime elezioni del 1949”. E, coerentemente, si perita di ricostruire il processo di formazione delle istituzioni amministrative della Regione in seno alla società politica senza nascondere i dibattiti, i timori, le perplessità e i sentimenti ambivalenti che riguardo a questo tema agitavano la prima classe dirigente della Regione.
E così il carattere spiccatamente “centralistico”, sempre rimproverato all’apparato regionale e che si trascina fino a oggi, spiega Lobina, va fatto risalire alla volontà dei padri fondatori di “ministerializzare” la regione in assenza di altri modelli. Un centralismo peraltro sempre difeso con le unghie e con i denti dallo stato con le sue leggi quadro e le sentenze delle sue corti.
In queste Considerazioni sembra si voglia ricondurre tutto alla basilare constatazione che la burocrazia è la diramazione più diretta del potere politico, anche se non costituisce un potere autonomo per quanto in termini spregiativi si parli talvolta di potere burocratico. Da questo intreccio tuttavia nascono anche gli equivoci che non è lecito nascondere soprattutto quando si analizzano i passaggi politici che portano all’approvazione delle leggi che governano quella che con termine fordista viene ancora definita la “macchina“ regionale.
Il primo equivoco è quello segnalato all’inizio, che oggi vede nella burocrazia un corpo che comprime la società civile, la soffoca, è responsabile delle difficoltà delle imprese e rende sempre arduo al cittadino rapportarsi con le istituzioni. La verità è che il potere esecutivo, giusta la sempre valida teorizzazione di Montesquieu, non è un monoblocco che può essere spaccato a piacere in indirizzo politico e indirizzo amministrativo, come ha preteso il pensiero e la prassi prevalente in Italia (prevalso non a caso dopo la degenerazione della prima repubblica culminata con “mani pulite”, forse pensando in questo modo di stroncare la corruzione, rimedio che si è rivelato tutt’altro che efficace). Un principio questo che, con la legge sulla dirigenza del 1998, è divenuto solenne dettato legislativo anche nella Regione Sardegna con l’unico risultato di creare una classe di mandarini senza fare avanzare di un centimetro l’efficienza amministrativa. A questo punto appare fondato il sospetto avanzato da molti che dietro la distinzione tra funzione politica e quella amministrativa, presentata come una conquista per l’imparzialità e l’oggettività della pubblica amministrazione, vi sia stata solo la volontà di chi rappresenta la prima di nascondere la mano dopo aver scagliato il sasso
L’altro equivoco che si trascina la regione dalle sue origini è solo apparentemente di natura organizzativa. Parliamo della tendenza della classe politica a modellare a propria immagine e somiglianza l’apparato burocratico, non per conseguire meglio i suoi obiettivi ma per fini di potere personale. Una dimostrazione è data dall’idiosincrasia ad assumere del personale per concorso come vuole la Costituzione che, secondo Lobina, sarebbe invalsa almeno fino alla legge 51 del 1978 (ma chi stende queste note superò un concorso prima di quella data e la classe di funzionari che lo precedette altrettanto fece agli inizi deli anni settanta). Fino ad allora ci si asteneva da quest’obbligo per timore di cadere negli stessi difetti dello stato centrale, sostiene l’autore delle Considerazioni, che poi aggiunge che questa prassi si è perpetuata nel tempo vista la tendenza a far entrare dentro l’amministrazione senza concorso e con mille espedienti una buona parte del personale per poi raffermarlo con apposite leggine. Situazione questa che fa il paio con la propensione storica della classe politica regionale a tradire, anche dopo gli anni settanta e ottanta, lo spirito della norma costituzionale quando non può fare a meno di applicarla, attraverso la manipolazione dei concorsi, mai provata ma sempre risaputa. La conseguenza, nel tempo, è stata di fondare un regno dell’arbitrio e, pur dotandosi di alcune competenze, alla fine privarsi di tante altre esistenti nel territorio. Questa giustificazione appare chiaramente quella più funzionale al controllo dell’apparato per obiettivi politici personali o di parte, ma non certo per conseguire meglio le finalità indicate dal popolo sovrano.
Tuttavia, in coerenza con la sua ricostruzione di taglio tecnico, in questo caso sine ira ac studio, l’autore delle Considerazioni evita di girare il coltello nella piaga non addentrandosi troppo nella patologia del sistema (anche perché perderebbe un gran numero di amici come chiunque altro si sia mosso in questo campo), ma limitandosi a segnalare che già una Commissione d’inchiesta del consiglio regionale nel 1961 emblematicamente stigmatizzò l’utilizzo degli impiegati e delle strutture della Regione nella campagna elettorale di quell’anno. Come dire, a buon intenditor poche parole.
In fondo la lettura in filigrana delle stesse leggi regionali di riforma della Regione e di riorganizzazione dell’apparato tradiscono la rincorsa di quest’ultimo da parte della classe politica che, nel momento in cui questo diviene più vasto, immediatamente si affretta a moltiplicare uffici di segreteria assessoriale, gabinetti, staff e consulenti, che hanno il compito d’imbrigliare l’attività quotidiana dell’amministrazione in funzione non tanto del perseguimento più puntuale dei fini pubblici – che costituirebbe un sacrificio ancora accettabile – quanto degli interessi personali ed elettorali dei politici preposti.
Ma, alla fine, si chiederà il lettore, vi è mai stata piena consapevolezza che la struttura amministrativa, come auspicato, possa evitare di diventare un qualcosa di immutabile o predeterminato che prescinda dagli obiettivi che gli sono assegnati, a loro volta conseguenza di idee generali prevalenti in un determinato momento e contesto storico? In alcuni talvolta sì, e ha caratterizzato le menti più elevate, come alcuni presidenti di regione di alto profilo e studiosi del calibro per esempio di un Umberto Allegretti (che prima di diventare professore di diritto costituzionale all’università di Cagliari era stato capo dell’Ufficio Legislativo della Regione). E ciò anche se è a monte che vanno cercate le resistenze a questo disegno.
Infatti, in quasi tutte le epoche la tendenza da parte di chi aveva responsabilità politiche è stata di affrontare questo problema con analisi superficiali, oppure, come molti presidenti di regione, limitandosi a mere dichiarazioni di principio ispirate a una visione strumentalmente etica dell’istituzione regionale.
L’approccio al problema ha caratterizzato particolarmente le ultime giunte, il cui linguaggio vibrava sì di nuove idee sull’organizzazione del settore pubblico, ispirate a una nuova concezione di Management , ma più lette o messe sul piatto da consulenti che sentite. Le tanto sbandierate nozioni di efficienza, risparmio, prossimità al cittadino, con quest’ultimo che diventa non utente ma cliente, lavorare per obiettivi e per processi e non per procedimenti amministrativi negli ultimi lustri ormai si sono ridotti nel repertorio politico regionali a svuoti slogan o parole d’ordine cui seguiva spesso una prassi che continuava ad affidare gli incarichi alla vecchia maniera e far marciare gli uffici per soddisfare le vecchie esigenze, salvo poi scagliarsi pubblicamente contro l’apparato regionale perché responsabile del mancato sviluppo della Sardegna.
Nella seconda parte del suo lavoro Enrico Lobina si addentra maggiormente sulle questioni giuridiche e organizzative attinenti la struttura burocratica regionale, in relazione anche alle idee e alle preoccupazioni per il futuro della Sardegna.
E qui l’autore si avventura a nuotare anche in acque profonde, correndo talvolta il rischio di essere trascinato in fondo dai gorghi. Le questioni giuridiche sono tutte incentrate sui rapporti tra Statuto della Regione, norme costituzionali, in particolare la modifica del Titolo V in relazione alle competenze della regione in materia di uffici e di personale. La conclusione anche in questo caso è che il giudice delle leggi, anche per effetto del meccanismo della sua nomina da cui sono escluse le autonomie locali, alla fine si trovi sempre dalla parte dello stato centralista.
Il volare troppo alto in questa parte finale costringe l’autore a un atterraggio un po’ brusco sulle questioni di natura organizzativa che gli stanno più a cuore ma che si trova poi a sacrificare per ragioni di spazio. È evidente che al sindacalista Lobina, nutrito di stimolanti letture sull’argomento, non vada troppo a genio l’organizzazione regionale, e lo dimostra quando la raffronta con quella, reputata più avanzata, del Comune di Cagliari. Tuttavia l’aver in tutto il suo lavoro attribuito il primato all’intervento legislativo e, implicitamente accettato la subordinazione del personale amministrativo a quello politico, si trova le mani legate quando cerca soluzioni ai vari problemi organizzativi sganciate da quelle dinamiche. Se sono state le leggi e la classe politica ad aver fissato le coordinate entro le quali si poteva prima fondare e poi evolvere il sistema, la conseguenza – e non potrebbe essere diverso – è che si dovrà continuare a far rientrare ogni riforma del sistema burocratico in un quadro normativo. In soldoni a fare lavorare i giuristi, con tutti i limiti che ha il loro approccio, ricco di sfumature formali e poche concessioni alle questioni sostanziali e, per di più, succube delle indicazioni della committenza politica. Ciò significa, per usare una metafora ludica, che si continuerà a giocare a carte sempre con la persona che le distribuisce col risultato, come è capitato finora, che si sarà sempre perdenti. E ciò, anche quando in realtà non sarebbero necessari articoli di legge, ma basterebbero gli accordi sindacali, per non parlare dell’autonomia che potrebbe essere attribuita al dirigente nell’organizzare la propria unità.
È vero che in Italia l’approccio giuridico a ogni questione che abbia a che fare col pubblico è stata preferito proprio a causa dello sport nazionale della corruzione. Ma, in una visione moderna e più aziendale, nulla, se vogliamo, vieta al dirigente (magari più manager che funzionario come è oggi), se ne ha conoscenza e capacità, di applicare nel suo ambito i principi di lavoro di squadra, di responsabilizzazione dei funzionari, di perseguimento di obiettivi, valorizzazione delle professionalità, ecc. se non il fatto che queste idee non hanno mai fatto parte della sua formazione e meno che mai le ha viste applicare e che la sua scelta avviene per logica politica da parte di una classe di governo interessata solo a selezionare chi ritiene funzionale ai suoi obiettivi elettorali o di mantenimento del potere (e nei confronti della quale il dirigente deve mantenere l’atteggiamento di chi pende continuamente dalle labbra di qualcuno o sta col cappello in mano).
In teoria un dirigente capace e indipendente (e tale lo può essere solo se non firma gli atti e lascia questo compito ai funzionari, in una logica di organizzazione orizzontale e non verticale degli uffici) può assegnare il giusto valore all’attività del personale che gli viene affidato attenuando all’occorrenza eventuali adempimenti imposti da leggi e regolamenti, soprattutto quando riducono tutta l’attività lavorativa a mero rispetto di anacronistici atti di presenza, regolarità dei permessi che danno la sensazione al lavoratore pubblico che a ciò soltanto debba ridursi il suo impegno nell’amministrazione pubblica, mentre le aziende oggi mettono al centro la persona consentendo ad esempio a ciascuno di fissare gli orari in base anche alle proprie esigenze, lavorare in casa e conciliare i molteplici ruoli di lavoratore e della vita privata, nella convinzione che un soggetto più appagato nelle sue esigenze vitali renderà meglio anche nel lavoro.
Il famigerato assenteismo che ha reso ridicoli gli inadeguati ministri della funzione pubblica che da vent’anni a questa parte sono succeduti ai vari Bassanini e Cassese, capaci di vedere nei “dipendenti “ pubblici niente più che dei fannulloni o furbetti del cartellino, è stato reputato dagli studi psicologici in materia di lavoro meno dannoso del presenzialismo che, come sa, chiunque frequenti una pubblica amministrazione, è il modo di essere di tanti dirigenti e funzionari che si trascinano come degli zombi negli uffici regionali dalla mattina presto alla tarda sera convinti che presidiare il “fortino” sia il modo migliore di compiacere quella classe politica che li dovrà promuovere o bocciare.
Il brusco atterraggio in questo campo non consente, quindi, all’autore, di andare oltre la semplice enunciazione o breve descrizione di metodiche, tecniche e suggerimenti su quanto realizzano oggi le pubbliche amministrazioni più avanzate, accanto a tante proposte concrete lo stesso Lobina ha pensato per il migliore funzionamento di uffici ed enti regionali, che rischiano di rimanere lettera morta a seconda di chi ne è affidata la traduzione o solo spunti per dichiarazioni programmatiche in inaugurazione di legislatura. In questo senso possono provocare reazioni molte indicazioni dell’autore delle Considerazioni.
Così, accettando questa sfida, chi scrive si mostra perplesso, per esempio, sul fatto che auspicare che l’apparato regionale possa attirare giovani anche per evitare che questi possano realizzare i propri progetti fuori dalla Sardegna. Giudichiamo, infatti, quest’argomento difficilmente sostenibile sia rispetto alla necessità che ha il paese di realizzare risparmi sulla spesa pubblica (che rappresenta più della metà del PIL nazionale) sia allo scarso successo che di solito si ha nel tentare di impedire che i giovani si rechino altrove ad attuare le proprie aspirazioni di crescita professionale e sociale. Meglio attuare una circolarità in cui chi esce sia sostituito da un altro che entra, anche dagli stessi sardi a suo tempo espatriati e ora più ricchi di esperienza e di conoscenza.
Legato a questo tema è quello che a suo tempo fu motivo di scontro col governo del precedente presidente dell’Inps quando questi lamentava che pensionare prima del 65 anni privava quell’ente di una preziosa risorsa che avrebbe potuto istruire le nuove leve. Se c’è un aspetto che attira critiche al sistema d’istruzione italiano in senso stretto è il distacco eccessivo di età tra docenti e discenti, caratterizzato da professori sessantenni nelle scuole medie e professori ordinari all’università che superano quella soglia di età penalizzando tutto il sistema d’istruzione. Ma anche a prescindere da ciò, per quanto riguarda in particolare la pubblica amministrazione c’è veramente da chiedersi, se in un mondo in cui a fronte di qualche collega “anziano” che si salva perché ancora legge e si aggiorna c’è invece una maggioranza che alimenta la schiera degli analfabeti di ritorno che dalla laurea o dal diploma non ha più preso in mano un libro; c’è dunque da chiedersi che cosa possa trasmettere codesta maggioranza più che altro impegnata a perpetuare all’interno dell’apparato vecchie idee e prassi anacronistiche se non addirittura discutibili, a una nuova generazione, magari con più elevati titoli di studio e maggiormente in grado di comprendere un mondo profondamente cambiato.
Ma questa forse è la ricchezza del libro: aprire il dibattito mettendo sul tappeto le questioni senza dare soluzioni precostituite oppure porgerle in modo provocatorio. Il saggio infatti vibra di passione civile e politica e offre una quantità di spunti per dibattiti e approfondimenti sulla riforma della Regione che non potrà non avvincere chi è interessato non solo alle sorti della propria terra, ma anche di un paese, l’Italia, che anche nel giudizio dell’autore, non gode certo di una grande salute.
